《電信法》不容忽視的焦點問題

 續(xù)俊旗：電信業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需要《電信法》盡快出臺，當前是《電信法》立法的關鍵時期。《電信法》的立法目的在于維護電信市場競爭，促進電信事業(yè)發(fā)展，保障電信消費者的利益。
　　《電信法》將重點關注一般性法律如《競爭法》等難以解決的問題，包括電信市場準入、互聯(lián)互通、電信消費者權益保護、電信普遍服務、電信建設及通行權等。對于這些基本問題，《電信法》將創(chuàng)設相應的基本法律制度，并對電信監(jiān)管機構授以必要的權限來對電信市場進行主動管制。《電信法》只對電信行業(yè)特有的基本問題加以解決，而不是面面俱到。
　　從法律關系上分析，《電信法》要解決三個層面問題：一個是電信監(jiān)管機構與電信企業(yè)之間的關系，再一個是電信企業(yè)與電信用戶的關系，第三個關系是電信監(jiān)管機構與電信用戶的關系。作為電信市場監(jiān)管基本法的《電信法》主要處理的是第一種關系。
　　《電信法》就是通過解決市場準入、互聯(lián)互通、普遍服務、電信設備、電信資源管理等監(jiān)管與被監(jiān)管的關系，實現(xiàn)電信監(jiān)管的目的。
　　日前，《電信法》起草領導小組人員發(fā)生變動，信息產(chǎn)業(yè)部部長王旭東出任《電信法》起草領導小組組長，這使備受關注的中國第一部電信行業(yè)法《電信法》再次成為關注熱點。
　　有消息說，《電信法》草案可望在年底提交到國務院法制辦審議。為此，本期對話特邀信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院通信政策研究所法制監(jiān)管研究部主任續(xù)俊旗先生作為本期嘉賓，對這一話題進行深入探討。
　　電信業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需要《電信法》盡快出臺，當前是《電信法》立法的關鍵時期?！?A href="http://3xchallenge.com/site/CN/Search.aspx?page=1&keywords=%e7%94%b5%e4%bf%a1%e6%b3%95&column_id=ALL&station=%E5%85%A8%E9%83%A8" target="_blank">電信法》的立法目的在于維護電信市場競爭，促進電信事業(yè)發(fā)展，保障電信消費者的利益。
　　記者：目前《電信法》起草工作進展得如何？
　　續(xù)俊旗：自成立《電信法》起草小組以來，立法工作一直就在緊鑼密鼓地進行。根據(jù)確定的進度安排，計劃在今年年底提交到國務院法制辦。據(jù)悉，信息產(chǎn)業(yè)部目前已經(jīng)完成了征求部內(nèi)各司局的意見并根據(jù)這些意見對草稿進行調(diào)整，下一階段將開始集中征求各地方通信管理局、電信企業(yè)、專家及國務院其他部門的意見。此外，一些重大的、懸而未決的問題還需要《電信法》起草領導小組做出決策。
　　記者：具體是哪些決策？
　　續(xù)俊旗：比如電信監(jiān)管體制問題、電信許可體制問題、無線電部分如何在電信法中加以體現(xiàn)、電信資費問題等。這些問題盡管起草小組有了比較深入研究，但還需要做出更高層次的決策。
　　記者：《電信法》總體布局既要考慮長遠利益，又要考慮調(diào)節(jié)好市場，調(diào)節(jié)好棘手問題的法律關系。
　　續(xù)俊旗：是的，正是因為瞻前顧后，才使得電信法姍姍來遲，但是我覺得電信法不能解決所有問題，主要還是要定位于市場監(jiān)管法，產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題不是不要考慮，但只能是兼顧，立法的一個重要原則就是市場中性，市場發(fā)展由市場主體來推動，宏觀調(diào)控當然需要，但可以通過政策來發(fā)揮作用，而不一定要用《電信法》。
　　記者：面對目前電信市場競爭的無序，《電信法》的出臺到了關鍵的時侯，要是再不出臺，就會有更大的問題存在，對此您怎么看？
　　續(xù)俊旗：當然，這一點是毋庸質疑的，有以下幾個因素決定了要盡快出臺《電信法》。
　　首先，電信改革需要《電信法》，健全的法律環(huán)境對于規(guī)范市場秩序、改善外商投資環(huán)境、保障競爭有效和有序進行是十分急迫的；第二、電信競爭需要電信法；第三，法制建設需要《電信法》；第四，電信開放需要電信法；第五，規(guī)范管理和放松管制都需要《電信法》。此外，保障廣大電信消費者的合法利益也離不開《電信法》。WTO《基礎電信協(xié)議》進一步推動了各國對電信管制的放松，體現(xiàn)在政府從直接對企業(yè)行為的管制，轉為導入競爭機制，調(diào)整市場結構。同樣，放松也必須建立在完備的法律基礎之上。所以，盡快制定《電信法》就成了當務之急。
　　記者：目前的《電信法》是否是真的在提速？現(xiàn)在王旭東任《電信法》起草領導小組組長，親自出馬，這將起到什么作用？
　　續(xù)俊旗：《電信法》起草目前確實是在提速。由于受今年上半年爆發(fā)的非典影響，《電信法》起草工作有所拖延，加之領導換屆，目前工作抓得比較緊。
　　本來王部長任領導小組組長是接任卸任的前吳部長的位置，屬于人員的自然接替?，F(xiàn)在看來，王部長的接任確實起到了推動《電信法》加速起草的作用。今年部里已經(jīng)完成或初步完成了諸多監(jiān)管工作。比如在問題嚴重的互聯(lián)互通上，政策力度特別大。這是《電信法》出臺前的管制政策的“預演”。王部長以前是業(yè)外人士，因此其接任被認為對《電信法》出臺速度以及《電信法》的立法原則都會有較大影響。具體講，會更多考慮消費者的利益，而不是在客觀上更容易受到行業(yè)利益的影響。
　　記者：那《電信法》出臺受到了哪些影響？
　　續(xù)俊旗：有人提出了《電信法》出臺受阻的說法，但我不認為是受阻，因為到現(xiàn)在為止，還沒有一部完善的電信法草稿出臺。影響《電信法》出臺的原因也是多方面的。
　　首先，與我國電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展與改革大環(huán)境有關系，我國的電信監(jiān)管的形成始于1998年信息產(chǎn)業(yè)部成立，到現(xiàn)在為止也不過5年時間，沒有太多現(xiàn)成的實踐經(jīng)驗供參考借鑒，這使得電信法的現(xiàn)實可借鑒經(jīng)驗不足。
　　此外，2000年出臺了《電信條例》，這在一定程度上起著小“電信法”的作用，這也多少抵消了電信法缺位所造成的影響。隨著第二次電信體制改革的完成，電信法出臺時機已經(jīng)成熟。首先，社會各界對電信法出臺期望很高，這是社會基礎。其次隨著WTO《基礎電信協(xié)議》的產(chǎn)生，許多國家出臺或修改了其電信法，為我國提供了寶貴的國際經(jīng)驗，再次，經(jīng)過幾年的電信監(jiān)管實踐，管制部門有了一定的經(jīng)驗和教訓積累，這是現(xiàn)實基礎，另外，立法部門對《電信法》起草工作也很重視。這些因素決定了《電信法》盡早出臺不僅必要，而且成為可能。
　　記者：最新消息說，全國人大常委會已經(jīng)將《電信法》列為明年的一類立法計劃，這對參與《電信法》起草的人來說是鼓舞。
　　續(xù)俊旗：是的，如果進展順利，明年就算不能出臺至少也可以提交全國人大常委會進行審議。能夠將《電信法(草稿)》交由全國人大常委會進行審議，這表明電信法邁出了堅實一步，當然，影響電信法出臺的一些原因仍然存在，有些還是很關鍵的，比如政府部門之間的利益沖突就會嚴重影響電信法的進程。此外，研究電信網(wǎng)絡和和業(yè)務以及管制的法律人士不足，也是制約因素，但這還不是太關鍵的。
　　《電信法》主要解決的是電信監(jiān)管機構與電信企業(yè)之間的關系，并重點關注一般性法律如《競爭法》等難以解決的問題，包括電信市場準入、電信普遍服務、行業(yè)有效競爭模式等。
　　記者：《電信法》是如何設置市場環(huán)境的？
　　續(xù)俊旗：電信法的一個直接目的就是為電信業(yè)公平競爭創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。從國外電信立法情況看，在市場環(huán)境創(chuàng)造上，主要是對一些違反競爭法基本原則的行為加以規(guī)制，促進電信市場公平競爭，提高市場效率，最終保護消費者的利益，使消費者能以較低價格獲得最大化利益，提高消費者的福利。
　　記者：對于其他一般性法律難以解決的問題《電信法》是否會給予重點關注？
　　續(xù)俊旗：當然。對于一些電信領域特有的、其它法律如《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》難以解決的問題(當然，不僅僅是這兩部法律，還有很多)，《電信法》將進行基本制度設計，比如網(wǎng)絡的互聯(lián)互通問題、電信消費者權益保護問題、普遍服務問題，市場準入問題也很重要。這些基本問題都會在《電信法》中得到具體的政策措施。但《電信法》只對電信行業(yè)特有的問題加以規(guī)定，而不是面面俱到。
　　記者：是否會對“三網(wǎng)合一”進行立法？
　　續(xù)俊旗：“三網(wǎng)合一”是電信技術和業(yè)務發(fā)展的必然趨勢，這是《電信法》起草回避不了的問題。對我國而言，電信網(wǎng)和計算機網(wǎng)已經(jīng)實現(xiàn)了融合，因此，所謂的“三網(wǎng)合一”對我國而言就是廣電網(wǎng)和電信網(wǎng)的融合問題。關于這個問題，因為體制問題，一直沒有得到很好解決，就立法而言，有兩派意見，一種觀點認為，按照國際電信聯(lián)盟的定義，電信定義已經(jīng)包含了廣電，因此，不必明確提出三網(wǎng)融合的說法，因為這歸根到底是一個管理體制問題；另一種觀點認為，刻意回避可能無助于解決現(xiàn)實問題。如果電信法有了明確規(guī)定，電信監(jiān)管部門就有了更有利的法律武器，對電信市場實行融合管制。
　　我個人贊成應該對“三網(wǎng)合一”作出明確規(guī)定，但具體在電信法中如何表述還需要斟酌。這個問題也是需要部領導決策的問題之一。現(xiàn)有草稿沒有明確提三網(wǎng)融合，而是沿用電信條例做法，在總則部分用電信定義來體現(xiàn)。
　　記者：監(jiān)管機構應如何設置？應如何鼓勵運營商創(chuàng)新業(yè)務？企業(yè)的任務是什么？如何讓用戶利益得到保障﹖
　　續(xù)俊旗：《電信法》要解決的法律關系有幾個層面，一個是監(jiān)管者(管制機構)與電信企業(yè)之間的關系，另一個是電信企業(yè)與用戶的關系，再一個是監(jiān)管者與用戶的關系。《電信法》主要處理第一種關系，因為它是一部監(jiān)管法，具體講，就是通過市場準入、互聯(lián)互通、普遍服務、電信設備、電信資源等管理，規(guī)范電信經(jīng)營者的行為。
　　至于如何行政，監(jiān)管機構可以參照目前的行政法如《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等法律法規(guī)和規(guī)章來作為執(zhí)法依據(jù)。當然，一些程序性規(guī)定也要在電信法中有所體現(xiàn)，以約束監(jiān)管者的行為，使其不得任意行為，而是有期限等約束條件。但這不是電信法的主要內(nèi)容，《電信法》主要還是要創(chuàng)設一些制度。
　　另外，為了鼓勵企業(yè)創(chuàng)新，應該盡可能減少管制，管制只有在必要時且無其他法律調(diào)整時才需要存在，這就是所謂的“管制克制”。放松管制也是這個意思。比如在市場準入上，盡量減少許可，多采用備案等制度，如果確實有重大利益需要需要許可來保障，也要盡量縮小其范圍，簡化其程序，提高管制效率，將寶貴的管制資源用于最需要的地方。對電信企業(yè)來說，《電信法》是其行為的基本規(guī)范，因此必須遵守。在不違反《電信法》規(guī)則的情況下，電信企業(yè)應該加快技術創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，為用戶提供更好的服務。特別是，電信企業(yè)要誠信經(jīng)營，不得利用其優(yōu)勢地位，不正當?shù)負p害消費者利益。
　　在保障用戶利益方面，《電信法》應有專章來保護消費者的利益，比如規(guī)定用戶的選擇權、知情權、隱私權、電信企業(yè)的公告、公示義務等，一句話，就是通過為企業(yè)設立義務，對用戶賦予權利，保障兩者之間力量的平衡。
　　記者：那么具體應如何執(zhí)行？
　　續(xù)俊旗：如何執(zhí)行涉及到管制體制問題，這又涉及到一個敏感的問題，就是在電信法中如何對電信監(jiān)管機構做出規(guī)定，從發(fā)展方向看，建立獨立的管制機構是電信監(jiān)管的趨勢，但對獨立的理解不同，一種認為是獨立于企業(yè)，WTO管制參考文件也是如此要求的，從這一點講，我國目前已經(jīng)形成獨立的電信監(jiān)管了。
　　但是現(xiàn)在越來越多的國家，其電信監(jiān)管機構不僅獨立于企業(yè)，而且獨立于政府，所謂獨立于政府，并不是搞無政府主義，而是指監(jiān)管機構不是政府的一個行政部門，而是一種特設機構，你可以把它理解為另一種公權力。電信監(jiān)管機構不受政府行政部門的干預，獨立作出決策，比如發(fā)放許可證完全是市場中性的管制思路，政府不會干預市場的技術選擇，這是企業(yè)的事情，政府不能越俎代庖。但在我國，建立獨立于政府的管制機構不太現(xiàn)實，而且完全獨立于政府也并不一定就是有利無弊。實際上，產(chǎn)業(yè)政策與監(jiān)管政策往往彼此糾纏在一起，很難完全分開。所以，設立什么樣的管制機構，國際經(jīng)驗當然很重要，但不能完全脫離本國實際。我國最終建立的獨立機構也只能是相對獨立的，既不能完全獨立于行政部門，而是在特定情況下需要與綜合部委協(xié)調(diào)，當然，在這種情況下，盡量避免對管制機構的不當干預。
　　記者：那怎樣才能處理好法律與政策的關系？
　　續(xù)俊旗：法律是一種原則，其基本精神在一定時期是穩(wěn)定的，而政策具有很強靈活性，經(jīng)常要及時需要調(diào)整，二者沖突時，以法律為準，政策不得違背法律精神。但有時候，由于市場、技術等發(fā)展，法律規(guī)定已經(jīng)不符合了，與合理政策相沖突。就需要對法律進行修改了。因此《電信法》即便出臺了，也不是一勞永逸，而是要及時調(diào)整，以反映現(xiàn)實，特別是對電信這個日新月異的行業(yè)，更是如此。
　　記者：電信業(yè)的有效競爭模式應如何規(guī)定？
　　續(xù)俊旗：電信業(yè)的有效競爭需要由市場機制的運行來形成。在這一點上，政府并不比企業(yè)聰明。反而由于信息的不對稱，政府的決策往往是不明智的?？紤]到電信行業(yè)的特殊性質，在市場發(fā)展初期，政府可以通過牌照發(fā)放、非對稱管制等方式來促進市場競爭的發(fā)展。
　　從國際經(jīng)驗看，在同一市場上，至少需要有三家企業(yè)才有可能實現(xiàn)有效競爭。因此，一些政府就通過控制牌照數(shù)量來對市場結構進行調(diào)整。但是，越來越多的監(jiān)管者不對牌照實行數(shù)量限制，除非涉及到頻率等稀缺資源時。也就是說，這些管制者用市場的優(yōu)勝劣汰機制來發(fā)展競爭。但對于我國來說，基礎電信經(jīng)營者都是國有資本占絕對控股或國有獨資企業(yè)，在完善的企業(yè)法人治理結構建立以前，缺少內(nèi)部約束機制，還應當施加行政控制。
　　隨著市場有效競爭的初步建立以及企業(yè)內(nèi)部治理機制完善，應逐步由市場來決定競爭而不是行政主導。
　　記者：《電信法》該如何規(guī)定全業(yè)務經(jīng)營問題？
　　續(xù)俊旗：至于全業(yè)務經(jīng)營問題，首先應盡早發(fā)放移動牌照給固網(wǎng)經(jīng)營者。這符合技術、業(yè)務發(fā)展趨勢。給企業(yè)松綁，讓其充分利用其能力，盤活存量。提高資源使用效率，同時，允許固網(wǎng)經(jīng)營者固定電話業(yè)務如移動業(yè)務一樣，可以實行資費套餐，不過，對于固網(wǎng)經(jīng)營者業(yè)務捆綁銷售進行不正當競爭問題，應嚴加禁止，以維持公平競爭，因此，全業(yè)務的實施除了許可證發(fā)放外，還涉及到資費、互聯(lián)互通等問題，必須通盤考慮。
　　記者：價格體系模式應如何選擇？
　　續(xù)俊旗：電信資費問題是電信法的重要內(nèi)容，價格法規(guī)定了政府定價、政府指導價和市場調(diào)節(jié)價三種定價模式，在電信法中是否還需要對一些基礎電信業(yè)務的資費實行政府定價，有很大爭議。我個人認為，應當實行資費上限和下限管制，對競爭不充分又關乎百姓切身利益的基礎性業(yè)務資費，實行上限管制，防止運營商的壟斷性定價。而對于競爭充分的基礎業(yè)務和增值業(yè)務，實行下限管制，防止利用資費不正當競爭，傾軋對手。
　　記者：應如何制定一個透明制度下的價格體系？
　　續(xù)俊旗：電信法應該明確資費定價基礎和依據(jù)，明確定價原則。通過要求電信經(jīng)營者向管制機構提交需要的財務資料，為管制機構的資費確定活動提供依據(jù)。此外，對收取的資費，企業(yè)應以合理方式對外公布，使消費者明白消費。特別重要的是，企業(yè)的資費行為如果能使消費者對其資費額能實施動態(tài)控制，對消費者有很大好處。但目前國內(nèi)電信運營商好象都沒有做到。還有就是要完善資費聽證制度。
　　記者：互聯(lián)互通與普遍服務是什么關系？簡單談一下普遍服務基金應如何建立？
　　續(xù)俊旗：互聯(lián)互通與普遍服務之間的關系，是一種非直接的關系，因為提供普遍服務，在多業(yè)務經(jīng)營者的市場環(huán)境中，就涉及到網(wǎng)絡的互聯(lián)互通問題，因此，完善互聯(lián)互通規(guī)則對于普遍服務的實現(xiàn)有保障作用，互聯(lián)互通在只有一家運營商的情況下，也是存在的，但本網(wǎng)內(nèi)部的互聯(lián)互通問題，不是現(xiàn)在一般意義上的互聯(lián)互通概念?；ヂ?lián)互通與普遍服務的關系是間接的，僅此而已。
　　在《電信法(草稿)》中談到了要建立普遍服務基金實施普遍服務，同時鼓勵其他方面的投入。至于如何實施，需要財政部會同電信監(jiān)管機構來制定具體措施，《電信法》不會對此作出具體規(guī)定，如何實施呢，有不同的模式，一種是在電信機構內(nèi)部設立一個普遍服務部門來收取普遍服務費用并分配、監(jiān)管其使用，另外一種就是設立獨立的支持機構(日本、美國等國都如此)，來對基金進行管理。澳大利亞是由其管制機構ACA下的一個USO部門來實施。我個人認為，我國將來需要設立非贏利性基金管理公司來管理普遍服務基金。
　　記者：市場糾紛處理機制應如何確定？
　　續(xù)俊旗：可以考慮借鑒日本等國家的做法，在電信管制機構內(nèi)部設立電信爭端解決委員會處理電信爭端。委員會由相關專家組成，可以是非常設的，這是一種類似于企業(yè)對虛擬人才的利用政策，這么做一方面保證了決策的準確性，也減輕了管制機構的負擔。但需要法律對其加以明確規(guī)定，保證委員會作出的決定具有法律效力。
　　記者：調(diào)整糾紛要在《電信法》中確定，如破壞互聯(lián)互通問題是否要上升到刑法的高度？應如何取證、懲罰才有力度？
　　續(xù)俊旗：當前互聯(lián)互通問題比較嚴重，這嚴重影響了電信市場競爭秩序和消費者的利益，同時對通信安全也造成了危害。管制者希望通過刑法的作用對嚴重破壞互聯(lián)互通的行為加以制約。但刑法的適用會比較慎重，只會對那些性質特別惡劣如砍光纜造成嚴重后果或惡劣影響的行為給予適用。刑罰措施主要還是起威懾作用，處罰不是目的，而且會嚴格控制適用范圍。何況，許多互聯(lián)互通糾紛涉及到深層次問題，如通行權的保證、互聯(lián)結算等。單純用刑法手段并不能從根本上解決問題，也不是管制機構的初衷。將來《電信法》在互聯(lián)互通部分也會提出一些措施，促使電信企業(yè)合法競爭，維持電信市場的競爭秩序。