借鑒AT&T分拆經驗推動我國電信業(yè)競爭
訊石光通訊網(wǎng)
2009/3/11 9:14:51
研究電信管制的世界知名專家拉豐和泰勒爾在《電信競爭》中寫道：“某些經濟領域并不那么容易放開管制，一些基礎行業(yè)，如電信，其基礎設施的固定成本極高，如果為激發(fā)競爭而復制多套基礎設施，那么社會成本將過于高昂。因此，這些行業(yè)必須保持國家管制狀態(tài)。”由此可見，電信業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)，先天不適合競爭，適合國家管制。
隨著科技的日益發(fā)展，人們對一向認為是自然壟斷行業(yè)的電信業(yè)產生了一種新認識：壟斷只是暫時的，不可能永久存在下去。產生這樣認識的原因在于，市場需求的增長可以減少甚至消滅規(guī)模經濟，從而打破一家企業(yè)壟斷一個行業(yè)的局面?；谝陨险J識，歐美等國逐步放開電信市場，出乎意料地給市場帶來巨大的經濟效益。美國司法部訴at&t公司案便是其中的代表之作，對于我國電信業(yè)實施反壟斷具有重要的借鑒意義。
拆分at&t 具有劃時代意義
at&t曾經是美國電信運營及設備市場上具有絕對壟斷地位的公司，1982年美國法院做出將at&t一分為八的判決。拆分后，保留原公司名稱的at&t只能經營長話業(yè)務，被肢解的七個小貝爾公司只能經營市話業(yè)務。該判決具有重大的劃時代意義，真正開啟了一場電信業(yè)的革命。在美國1996年《電信法》頒布之前，該案例成為美國電信業(yè)管制的主要法律依據(jù)。
當然，該判決并不是取消貝爾公司的壟斷地位，而是不允許它通過濫用壟斷地位謀取不合理的好處，為此美國的市話市場在此判決生效后依然被認為是自然壟斷。但是該判決有效地促進了長話市場成為競爭性的市場，MCI公司、Sprint公司與at&t公司展開充分競爭，服務、價格更加趨于合理，有利于消費者。長話市場成為競爭性的市場也對市話產生了巨大的沖擊，一項新法案孕育而生。
以該判決為重要參考依據(jù)，美國1996年通過了新《電信法》，該法案旨在開放市話市場和進一步開放長話市場。鑒于貝爾公司在市場上的壟斷地位，《電信法》的第251款特別規(guī)定，允許他人為傳播或者轉播信息進入網(wǎng)絡，且允許進入技術上可以達到的任何部位，并保證與公司自身服務有著同等的質量；提供服務時不得附加不合理的條件，對任何網(wǎng)絡進入者均不得實施歧視性待遇。同時規(guī)定，該公司僅當在競爭者有效開放市話市場的前提條件下，方可通過獨立的子公司經營長話業(yè)務。
聯(lián)邦法院對at&t的判決一舉打破了美國電信業(yè)長期由一家企業(yè)獨占的局面，間接催促了《電信法》的誕生。美國電信市場成為一個更具競爭性的市場，特別是市話市場隨著新法案的頒布更加具有活力。除貝爾公司外，at&t、MCI以及其它經營長話業(yè)務的企業(yè)在市話市場上也很活躍，它們有的通過轉售貝爾公司的服務進入市場，有的通過自己的網(wǎng)絡和設備進入市場。
值得借鑒之處
美國開放電信業(yè)的立法及實踐，特別是1982年聯(lián)邦法院對at&t公司的判決為其它國家和地區(qū)開放電信市場提供了許多可供借鑒的啟示。
第一，采取拆分的方式。判令at&t公司于1984年一分為八，其母公司只能經營長話業(yè)務，不能再經營市話業(yè)務，防止交叉補貼造成的壟斷。被肢解的其它7個小貝爾只能經營市話業(yè)務。
at&t之所以能在長話和市話市場都占據(jù)壟斷地位，主要原因是該公司先前主要發(fā)展長話業(yè)務，在該領域沒有其它公司能跟它展開競爭。在奠定了長話市場的壟斷地位后at&t進入市話市場，在該領域，at&t利用技術資金上的優(yōu)勢，采用交叉補貼的方式，用長話市場上的收入補貼市話市場上的虧損，以極低的資費在市場上競爭，迫使其它企業(yè)逐步退出了市場，進而達到在市話市場上的壟斷。拆分后的at&t公司不僅實力大損，而且更直接地面臨著其它公司激烈的競爭，再也無法達到拆分前壟斷的高度。拆分at&t的方式成為后來各國電信改革中普遍效仿的方式。
第二，at&t公司必須對經營長話業(yè)務的企業(yè)不歧視地開放地區(qū)電信網(wǎng)絡。為了維持它在市場上的壟斷地位，at&t利用技術資金上的優(yōu)勢，抵制其它可能產生競爭的公司的電信設備進入其網(wǎng)絡，且不允許用戶使用其它公司的通信設備。
聯(lián)邦法院依據(jù)著名的“基礎設施理論”對該案進行了判決，該理論認為，無理由拒絕入網(wǎng)或者拒絕使用基礎設施被認定是濫用市場支配地位的行為。at&t公司不允許其它公司進入其網(wǎng)絡，違反了《謝爾曼法》第2條。聯(lián)邦法院的判決在一定程度上更加有利于互聯(lián)互通，間接促成了美國1996年《電信法》關于互聯(lián)互通規(guī)定的誕生：主要供應商有義務在任何技術可行的網(wǎng)絡接點提供互聯(lián)互通服務?，F(xiàn)在，歐盟大多數(shù)國家的《電信法》都明確規(guī)定了接入和互聯(lián)互通的義務，如英國2003年《電信法》對此做出了詳細的規(guī)定。公平高效的互聯(lián)互通制度可以有效地促進市場競爭，防止出現(xiàn)新的壟斷。對于消費者而言，可以有多種選擇的途徑，以更加合理的資費享受到優(yōu)厚的服務。
我國電信業(yè) 重組的實踐
1997年信息產業(yè)部成立之前，我國電信業(yè)的體制基本上是政企合一，即郵電部既是公用電信的經營者，亦是市場管理者。為了順應時代發(fā)展的潮流，改善電信市場的競爭，我國1998年在原電子部和郵電部的基礎上成立了信息產業(yè)部，實行郵電分營。借鑒美國司法部訴at&t公司案中聯(lián)邦法院的判決，結合我國的具體國情，國家對電信業(yè)采取了一系列反壟斷措施，試圖進一步開放電信市場，鼓勵競爭，主要措施有以下方面。
第一，拆分中國電信。仿效聯(lián)邦法院對at&t一分為八的做法，我國對電信業(yè)反壟斷亦采取了拆分的方式，將當時的電信總局一分為四，包括固定電話、移動通信、無線尋呼和衛(wèi)星通信共4個公司。這些公司是獨立核算和自主經營的企業(yè)，可以相互進入對方的服務市場。再加上1994年7月成立的中國聯(lián)通，這5家公司有平等的通信資源和競爭機會，是當時我國電信市場上5個獨立的經濟實體。
我國的這種拆分屬于豎切，稍不同于美國的橫切。一分為四有力地挑戰(zhàn)了壟斷，帶來了電信市場的競爭，一定程度上為普通消費者帶來了利益。
第二，初步實現(xiàn)互聯(lián)互通。1982年美國法院對at&t的判決中，責令at&t不歧視性地開放地區(qū)電信網(wǎng)絡。該判決有兩個重點：不歧視和開放網(wǎng)絡。在實現(xiàn)互聯(lián)互通的條件下，不歧視擺在了更加重要的位置。
我國電信企業(yè)在成功解決了互聯(lián)互通所涉及的技術問題后，借鑒該判決的經驗，制定了《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》，用法律的手段將互聯(lián)互通做出了較為明確的規(guī)定。在規(guī)定中，對電信業(yè)務經營者的互聯(lián)義務、違反互聯(lián)要求的懲罰等均做出了說明。雖然全文并沒有出現(xiàn)明顯的“不歧視性”字眼，但在全文中貫穿的主要思路就是保障電信業(yè)務經營者間公平、有效競爭，防止出現(xiàn)新的壟斷。
第三，扶持中國聯(lián)通。美國聯(lián)邦法院1982年對at&t的判決中，判定at&t必須對經營長話業(yè)務的企業(yè)(如MCI)非歧視性地開放地區(qū)電信網(wǎng)絡。事實上，隨著科技的發(fā)展，無線電波可以取代電線作為傳導媒介，MCI在當時可以通過無線電波向某些用戶提供價格低廉的長話服務，但它必須得使用at&t的電信網(wǎng)絡，而at&t又不愿意這么做。
法院的判決實際上也變相扶持了MCI，鼓勵企業(yè)使用新的技術手段來促進效益的提高，進而積極參與市場競爭。我國1994年成立中國聯(lián)通，對打破電信壟斷有著積極意義。為了更有效地推動電信市場的競爭，我國并沒有像美國那樣變相地扶持MCI，而是以積極的姿態(tài)扶持中國聯(lián)通，例如允許中國聯(lián)通使用鐵道部和中國電力總公司的專用通信網(wǎng)絡，將中國聯(lián)通列入國務院直屬的39個特大型企業(yè)等。
未來任重而道遠
電信業(yè)是特殊的行業(yè)，在這個領域，壟斷和反壟斷交錯存在。借鑒歐美反壟斷的經驗，特別是美國司法部訴at&t公司案，我國也采取了一系列反壟斷措施，但是仍有許多不足之處亟待完善。歷時13年的爭論與博弈，中國首部《反壟斷法》已于2009年8月1日施行。該法案的誕生將進一步預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益。在《反壟斷法》的規(guī)制下，我國電信業(yè)如何做大做強，反壟斷如何進行到底，是我們將面臨的重大課題，在解決這些課題時，以下問題值得深思。
第一，進一步開放電信網(wǎng)絡，嚴格遵守非歧視性。盡管我國目前實現(xiàn)了互聯(lián)互通，但是仍存在事實上的互聯(lián)不通，且頻繁發(fā)生某些運營商歧視性地對待其它電信企業(yè)的現(xiàn)象。在我國，電信、電力等公用事業(yè)部門的網(wǎng)絡都是國家的財產，在這種情況下，通過國家的授權經營而取得壟斷地位的企業(yè)不能超越權利抵制競爭者進入其網(wǎng)絡，而是應當投入資源建設網(wǎng)絡滿足社會要求，實現(xiàn)最大的經濟效益和社會效益。
在這樣的大背景下，我們應更進一步開放電信網(wǎng)絡，讓電信企業(yè)在更加充分的在市場展開競爭，最終受益的是消費者和公共利益。當然，開放電信網(wǎng)絡的必要條件是電信業(yè)務經營者公平、非歧視地對待其它經營者，只有這樣，才會真正做到公平有效的競爭。這是一個很復雜的命題，如何讓電信業(yè)務經營者真正做到非歧視性，不做有什么樣的嚴重后果，在這一系列問題上我國《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》及《反壟斷法》并沒有做出規(guī)定，這是目前法律上的欠缺之處，在此，美國《1996電信法》第251條值得我們借鑒。
第二，進一步提高監(jiān)管透明度。為了給競爭者提供平等的資源和競爭機會，政府應當公開市場管理的規(guī)則，特別是在授予經營許可權的條件、國家實行監(jiān)督和管制的領域以及號碼和頻譜等資源分配等方面，應當本著公開、公平和公正的原則，做到有章可循，實現(xiàn)管理的透明化?！斗磯艛喾ā返念C布將遏制電信業(yè)的行政性壟斷，促使監(jiān)管者改變原有觀念，提高電信監(jiān)管透明度，積極協(xié)調電信企業(yè)之間、監(jiān)管者與企業(yè)之間、企業(yè)與消費者之間的關系，以便更有利于市場競爭，健康規(guī)范地發(fā)展我國電信業(yè)。
新聞來源：通信世界