厘清權(quán)屬界限 規(guī)范拆違行為

      最高人民法院近日針對北京市高級人民法院的專項請示作出《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》（以下稱《批復(fù)》），記者就此采訪了最高人民法院行政審判庭負(fù)責(zé)人。

　　這位負(fù)責(zé)人介紹說，《批復(fù)》有利于統(tǒng)一法律適用，解決目前違法建筑強(qiáng)制拆除領(lǐng)域的法律理解分歧和困擾人民法院的諸多現(xiàn)實難題，準(zhǔn)確貫徹行政強(qiáng)制法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定精神，體現(xiàn)司法改革中的“裁執(zhí)分離”原則，切實維護(hù)公共利益，保障被執(zhí)行人及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益。

　　該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，拆除違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等（以下稱拆違）的行為事關(guān)推進(jìn)城鎮(zhèn)一體化建設(shè)中的社會穩(wěn)定、老百姓切身權(quán)益保障和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)健康發(fā)展，《批復(fù)》回應(yīng)了社會的普遍關(guān)切，對明確行政機(jī)關(guān)與人民法院的權(quán)責(zé)，規(guī)范和推進(jìn)社會管理，促進(jìn)法律的正確實施具有重要影響。各級法院在審理因拆違活動引發(fā)的行政訴訟案件時，要加大司法審查力度，依法監(jiān)督和規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，切實維護(hù)人民群眾合法權(quán)益和社會安定和諧。

　　《批復(fù)》出臺背景

　　記者：請問，最高人民法院出臺《批復(fù)》的背景是什么？

　　負(fù)責(zé)人：《批復(fù)》是針對北京市高級人民法院給我院的正式請示作出的，所請示問題在全國法院具有普遍性。近年來，不少地方法院反映城鄉(xiāng)規(guī)劃法、行政強(qiáng)制法施行后，對于拆違如何適用法律，特別是如何確定拆違主體，一些地方在理解上存在分歧。這部分案件不僅數(shù)量多，處理難度也大，個別基層法院甚至積壓了上千件涉及拆違的非訴行政執(zhí)行案件。不少法院在案件受理、執(zhí)行方面還承受著來自地方的某些壓力，需要我院及時作出統(tǒng)一規(guī)范和要求。

　　從目前法律規(guī)定看，行政強(qiáng)制法第四十四條規(guī)定了“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告、限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除”。所謂“違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等”，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理、環(huán)境保護(hù)、水資源管理、交通管理、廣告管理、民政管理等多個領(lǐng)域，就強(qiáng)制拆除而言，有的法律明確授權(quán)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行（如城鄉(xiāng)規(guī)劃法、水法等），有的規(guī)定申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行（如土地管理法、環(huán)境保護(hù)法等）。發(fā)生案件較多的集中在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域的違法建設(shè)和土地管理領(lǐng)域的非法占地行為的強(qiáng)制執(zhí)行。特別是城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條、第六十八條規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的違法建筑有權(quán)強(qiáng)制拆除，縣級以上地方人民政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出的限期拆除決定當(dāng)事人逾期不拆除的違法建筑，有權(quán)責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆除。

　　對于城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域的拆違主體，特別是當(dāng)事人不申請復(fù)議、不提起訴訟又不履行限期拆除行政決定的，實踐中存在兩種不同認(rèn)識。一種認(rèn)為既可以由行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除，也可以啟動非訴行政執(zhí)行程序申請人民法院強(qiáng)制拆除；另一種認(rèn)為人民法院依法不應(yīng)受理相關(guān)非訴行政執(zhí)行案件。上述觀點在一些行政機(jī)關(guān)與法院之間存在爭議，這也是地方法院迫切要求厘清的法律適用具體問題。

　　針對上述問題，北京市高級人民法院于2012年12月10日向我院報送了《北京市高級人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除問題的請示》，我們先后在北京、浙江、湖南等地法院進(jìn)行了調(diào)研，并向全國人大常委會法工委、國務(wù)院法制辦發(fā)函征詢意見。2013年3月25日最高人民法院審判委員會第1572次會議討論通過了《批復(fù)》。

　　司法批復(fù)是司法解釋的一種表現(xiàn)形式，具有法律效力，是司法文書可以援引的依據(jù)。

　　非訴行政執(zhí)行申請

　　記者：從《批復(fù)》內(nèi)容看，什么是“非訴行政執(zhí)行申請”？強(qiáng)調(diào)“非訴”的意義是什么？

　　負(fù)責(zé)人：所謂“非訴行政執(zhí)行申請”，是指當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，依法向人民法院提出的強(qiáng)制執(zhí)行申請。其直接依據(jù)來自于行政強(qiáng)制法第五十三條、行政訴訟法第六十六條以及最高人民法院有關(guān)司法解釋的規(guī)定。申請主體是行政機(jī)關(guān)，申請執(zhí)行的依據(jù)是其作出的生效的行政決定。從《批復(fù)》表述的準(zhǔn)確性而言，重在強(qiáng)調(diào)人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的有關(guān)限期拆除決定等的非訴行政執(zhí)行申請。

　　強(qiáng)調(diào)“非訴”的意義，首先在于嚴(yán)格區(qū)分是否屬于訴訟中的強(qiáng)制執(zhí)行。在訴訟案件中，根據(jù)行政訴訟法第六十五條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十三條的規(guī)定，對發(fā)生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償判決書和行政賠償調(diào)解書，負(fù)有義務(wù)的一方當(dāng)事人拒絕履行的，對方當(dāng)事人可以依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。即屬于訴訟中的“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”情形。至于一些地方行政機(jī)關(guān)在訴訟中申請人民法院“先予執(zhí)行”被訴行政行為的，原則上不得準(zhǔn)許。而非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的前提是“非訴”。

　　其次在于嚴(yán)格區(qū)分行政機(jī)關(guān)有無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。只有無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)才可以向法院提出非訴行政執(zhí)行申請。而行政強(qiáng)制法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法已經(jīng)授權(quán)縣級以上人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆除。需要說明的是，司法實踐中對行政強(qiáng)制法第四十四條規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除”存在兩種爭議：一種意見認(rèn)為是完全授權(quán)，即只要是“違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的”，行政機(jī)關(guān)都可以依法強(qiáng)制拆除；另一種意見認(rèn)為是特定授權(quán)，即只有其他法律明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆除權(quán)時，才可“依法”強(qiáng)制拆除。該條專門針對違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除問題，具有明確的指向性。孤立地看，可能存在上述爭議，但如果結(jié)合城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條、第六十八條以及行政強(qiáng)制法第三十四條有關(guān)“行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照本章規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行”的規(guī)定，則不會產(chǎn)生理解歧義。同時，所依之“法”根據(jù)行政強(qiáng)制法第十三條有關(guān)“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)限于法律。此外，有的觀點主張作出限期拆除決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門本身沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，可以自己名義向法院提出非訴行政執(zhí)行申請。我們認(rèn)為，法律既然規(guī)定“縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施”，就意味著“強(qiáng)制拆除”要按照行政程序執(zhí)行，縣級以上地方人民政府已經(jīng)獲得了法定授權(quán)，啟動非訴執(zhí)行的司法程序的理由不足。

　　“強(qiáng)制拆除”之理解

　　記者：如何理解把握城鄉(xiāng)規(guī)劃法中有關(guān)授權(quán)性規(guī)定？

　　負(fù)責(zé)人：城鄉(xiāng)規(guī)劃法中有關(guān)強(qiáng)制拆除的授權(quán)性規(guī)定集中體現(xiàn)于兩條。該法第六十五條規(guī)定：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”理解該規(guī)定的要旨在于，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府既是作出責(zé)令停止建設(shè)、限期改正等行政決定的主體，也是直接實施強(qiáng)制拆除活動的主體。

　　該法第六十八條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后，當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的，建設(shè)工程所在地縣級以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施。”該條規(guī)定旨在城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門只是作出責(zé)令停止建設(shè)、限期拆除等行政決定的主體，而對于直接實施強(qiáng)制拆除活動的主體，須由縣級以上地方人民政府“責(zé)成有關(guān)部門”組織實施。此處的“有關(guān)部門”實踐中有各種情形，如城市管理局、綜合執(zhí)法局、城建部門所屬執(zhí)法大隊乃至少數(shù)地方公安部門參與共同組織實施；此處的“責(zé)成”程序?qū)嵺`中也各有不同，有的以規(guī)范性文件加以明確，有的就個案作出責(zé)成決定，有的表現(xiàn)為內(nèi)部行政程序，有的同時產(chǎn)生外化效果，有的直接以政府名義催告當(dāng)事人或者作出帶有責(zé)成內(nèi)容的強(qiáng)制執(zhí)行決定，等等。目前，對上述問題的各種規(guī)范欠缺，操作不統(tǒng)一，情況較為復(fù)雜，影響到人民法院針對當(dāng)事人就相關(guān)行政行為提起訴訟的受理和審查。但可以肯定的是，城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的“強(qiáng)制拆除”在行為性質(zhì)上屬于典型的行政強(qiáng)制執(zhí)行，受行政強(qiáng)制法調(diào)整。

　　《批復(fù)》之所以強(qiáng)調(diào)“對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除”，主要是因為“違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等”，涉及城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理、環(huán)境保護(hù)等多個領(lǐng)域，不同法律有不同規(guī)定，行政機(jī)關(guān)并非在所有情形下都有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。而城鄉(xiāng)規(guī)劃法的上述條文對此作出明確規(guī)定，故《批復(fù)》重在解決城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域的相關(guān)問題。

　　“違法強(qiáng)拆”之救濟(jì)

　　記者：行政機(jī)關(guān)如果因拆違侵害公民、法人和其他組織合法權(quán)益，人民法院能夠提供哪些司法保護(hù)與救濟(jì)？

　　負(fù)責(zé)人：概括地講，人民法院對拆違涉及的行政侵權(quán)可以在三個環(huán)節(jié)發(fā)揮司法保護(hù)作用。

　　第一個環(huán)節(jié)，行政機(jī)關(guān)以當(dāng)事人違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法為由作出責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、限期拆除等決定后，當(dāng)事人有權(quán)向人民法院提起行政訴訟。被告通常是作出上述決定的市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。人民法院對上述決定進(jìn)行合法性審查，對違法情形可以作出撤銷上述決定或確認(rèn)違法、要求限期重作等判決。司法審查中認(rèn)定無證建筑、臨時建筑是否構(gòu)成違法建筑時，要綜合考慮有無非因當(dāng)事人一方過錯的行政因素、歷史因素、實際建設(shè)和使用狀況等作出全面審查，不能簡單一判了之。

　　第二個環(huán)節(jié)，在限期改正、限期拆除等決定后作出后，強(qiáng)制拆除活動進(jìn)行前，行政機(jī)關(guān)如果依照行政強(qiáng)制法作出強(qiáng)制執(zhí)行決定，當(dāng)事人有權(quán)提起行政訴訟。拆違領(lǐng)域的行政強(qiáng)制執(zhí)行存在城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條規(guī)定的縣級以上人民政府“責(zé)成”等程序以及行政強(qiáng)制法第二十五條、第三十七條規(guī)定的催告、作出強(qiáng)制執(zhí)行決定等程序，相關(guān)的配套性規(guī)定目前尚不健全，司法實踐中應(yīng)注意把握的標(biāo)準(zhǔn)是，如果縣級以上人民政府以自己名義作出的“責(zé)成”行為直接產(chǎn)生外化效果（如作出“責(zé)成決定書”、“強(qiáng)制執(zhí)行決定書”等直接通知當(dāng)事人），當(dāng)事人可以縣級以上人民政府為被告提起行政訴訟；如果強(qiáng)制執(zhí)行決定是由被責(zé)成的部門作出的，則當(dāng)事人可以該部門以及作出責(zé)成行為的縣級以上政府為共同被告。人民法院審查重點在于判斷強(qiáng)制執(zhí)行決定的定性及程序的合法性，如是否符合違法建筑構(gòu)成及是否按要求經(jīng)過法定的責(zé)成、催告程序等，人民法院根據(jù)審查情況作出相應(yīng)的裁判。

　　第三個環(huán)節(jié)，當(dāng)事人針對行政機(jī)關(guān)實施的強(qiáng)制拆除行為本身也可以依法提起訴訟。行政強(qiáng)制法第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實施行政強(qiáng)制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機(jī)關(guān)違法實施行政強(qiáng)制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。”強(qiáng)制拆除行為作為一種行政行為具有可訴性，即使對違法建筑物、設(shè)施、構(gòu)筑物等的行政處罰決定和強(qiáng)制執(zhí)行決定本身合法有效，也可能存在實施主體不適格，執(zhí)行對象錯誤，擅自擴(kuò)大執(zhí)行范圍，沒有采取適當(dāng)?shù)膭赢a(chǎn)登記、封存、保管等措施，造成被執(zhí)行人或其他人合法財產(chǎn)損失，以及違反行政強(qiáng)制法第四十三條規(guī)定在夜間或法定節(jié)假日實施，或者對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞綄嵤┑惹樾危?dāng)事人對此可依法提起行政訴訟或行政賠償訴訟。需加說明的是，這一環(huán)節(jié)中當(dāng)事人原則上只能針對行政強(qiáng)制執(zhí)行行為本身的合法性提起訴訟，人民法院一般不對原具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。通常，直接實施的行政機(jī)關(guān)或者以自身名義委托他人實施的行政機(jī)關(guān)是被告，人民法院對違法的行政行為可以作出確認(rèn)違法判決或者行政賠償判決等。

　　人民法院應(yīng)當(dāng)在上述三個環(huán)節(jié)切實加大司法審查力度，充分發(fā)揮司法審判職能，在城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域起到對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的司法保護(hù)作用。最后強(qiáng)調(diào)的是，作出《批復(fù)》是為了釋明法律規(guī)定的本身涵義，要避免實踐中一些認(rèn)為法院意在單純減輕受案壓力，甚至推卸司法職責(zé)的誤解?！杜鷱?fù)》的出臺，更加有利于規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)行行為，明確司法監(jiān)督、救濟(jì)環(huán)節(jié)與職責(zé)，切實體現(xiàn)司法監(jiān)督的過程性、事后性和中立性。地方各級人民法院要堅決排除各種不當(dāng)干預(yù)，依法獨立公正行使審判權(quán)，公正審理相關(guān)行政訴訟案件，及時清理已受理的相關(guān)非訴行政執(zhí)行案件，切實保障人民群眾合法權(quán)益。同時，認(rèn)真總結(jié)在相關(guān)案件審理中的好經(jīng)驗好做法，不斷發(fā)現(xiàn)新情況新問題，及時逐級向上級人民法院反映。