最高法院《關于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》的理解與適用
一、房屋登記案件的受案范圍
《物權法》剛一公布，各種房屋登記的可訴性就成為房屋登記案件審理當中引起熱烈討論的一個問題。《物權法》及建設部配套的《房屋登記辦法》（以下簡稱《辦法》）關于房屋登記的規(guī)定涉及兩類行為，一是房屋登記行為，包括房屋所有權登記、抵押權登記、地役權登記三類權利登記，以及異議登記、更正登記、預告登記三類輔助登記。二是相關行政行為，包括是否準予查詢、復制登記資料以及撤銷登記、收繳權屬證書等行為。兩類行為都符合《行政訴訟法》關于受案范圍的規(guī)定，均為可訴。鑒此，《規(guī)定》第一條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對房屋登記機構(gòu)的房屋登記行為以及與查詢、復制登記資料等事項相關的行政行為或者相應的不作為不服，提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。”
關于房屋登記排除司法審查的問題，司法解釋規(guī)定了三種情形：（1）根據(jù)有權機關法律文書所為的房屋登記?！兑?guī)定》第二條第一款規(guī)定：“房屋登記機構(gòu)根據(jù)人民法院、仲裁委員會的法律文書或者有權機關的協(xié)助執(zhí)行通知書以及人民政府的征收決定辦理的房屋登記行為，公民、法人或者其他組織不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但公民、法人或者其他組織認為登記與有關文書內(nèi)容不一致的除外。”據(jù)此，可分兩種情況，一是按照具有確權效果的人民法院判決、仲裁委員會的仲裁書、人民政府的征地決定作出的房屋登記行為。按照《物權法》第二十八條規(guī)定，此時，新的權利人已經(jīng)直接取得了房屋所有權。二是根據(jù)人民法院等有權機關作出的協(xié)助執(zhí)行通知書作出的房屋登記行為，登記機構(gòu)受到有權機關文書效力的拘束。上述兩種情況下，登記機構(gòu)所作的登記并非出于獨立意志，承認其可訴性不能起到救濟當事人的作用，只能徒增司法負擔。（2）換證、補證及更新登記簿的可訴性?！兑?guī)定》第二條第二款規(guī)定：“房屋登記機構(gòu)作出未改變登記內(nèi)容的換發(fā)、補發(fā)權屬證書、登記證明或者更新登記簿的行為，公民、法人或者其他組織不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。” 根據(jù)《辦法》第二十七條規(guī)定，房屋權屬證書、登記證明破損的，權利人可以向房屋登記機構(gòu)申請換發(fā)。房屋權屬證書、登記證明遺失、滅失的，權利人可以申請補發(fā)。另外，登記簿樣式修改也會帶來更新登記簿的問題。這些行為是否可訴？實踐中經(jīng)常產(chǎn)生疑問。我們認為，這些行為如果沒有改變原登記內(nèi)容，則系重復處置行為，不可訴；反之則可訴。（3）歷史遺留問題?！兑?guī)定》第二條第三款規(guī)定：“房屋登記機構(gòu)在行政訴訟法施行前作出的房屋登記行為，公民、法人或者其他組織不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”其理由是，在行政訴訟法實施之前，房屋登記不屬行政訴訟受案范圍，按法不溯及既往原則，不應受理。
《規(guī)定》第三條還規(guī)定了不影響房屋登記案件可訴性的三種情形：“（一）房屋滅失；（二）房屋登記行為已被登記機構(gòu)改變；（三）生效法律文書將房屋權屬證書、房屋登記簿或者房屋登記證明作為定案證據(jù)采用。”
房屋滅失、房屋登記行為被登記機構(gòu)改變（包括注銷、變更、撤銷等），原房屋登記行為仍有損害利害關系人權利的可能，故此應當給利害關系人保留救濟的機會。這是《規(guī)定》第三人第（一）、（二）項的主要理由。
法院在審理民事案件時把房屋登記作為定案證據(jù)使用后，當事人可以起訴該房屋登記嗎？最高人民法院《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十四條第（十）項規(guī)定，訴訟標的為生效判決的效力所羈束的行政行為不可訴。所以，問題就是民事判決將房屋登記的結(jié)果的房屋權屬證書作為證據(jù)使用，是否屬于“羈束”的情形。我們認為，應為不羈束，因為民事訴訟的證據(jù)審查與行政訴訟對行政行為的合法性審查并不是一回事。這是《規(guī)定》第三條第（三）項的主要理由。
二、債權人的原告資格問題
債權人訴轉(zhuǎn)移登記的資格問題，在房屋登記案件中大量出現(xiàn)，對此加以明確的呼聲比較強烈。我們認為，債權人一般沒有原告資格，因為房屋所有權人把房屋賣掉可獲對價，對價仍可還債，并不影響債權。不過，確實存在某些特殊情形應當承認原告資格。鑒此，《規(guī)定》第四條作出如下規(guī)定：“房屋登記機構(gòu)為債務人辦理房屋轉(zhuǎn)移登記，債權人不服提起訴訟，符合下列情形之一的，人民法院應當依法受理：（一）以房屋為標的物的債權已辦理預告登記的；（二）債權人為抵押權人且房屋轉(zhuǎn)讓未經(jīng)其同意的； （三）人民法院依債權人申請對房屋采取強制執(zhí)行措施并已通知房屋登記機構(gòu)的；（四）房屋登記機構(gòu)工作人員與債務人惡意串通的。”下面對上述四種情形分別說明：
第一，以房屋為標的物的債權已辦理預告登記的。房屋買賣雙方辦理預告登記后，房屋買受人享有的債權就由普通債權變成了受到特別保護的債權。按照《物權法》第二十條第一款，預告登記后，未經(jīng)預告登記的權利人同意，處分該不動產(chǎn)的，不發(fā)生物權效力。據(jù)此，債務人再次轉(zhuǎn)讓已作預告登記的房屋，房屋登記機構(gòu)不得為其辦理房屋轉(zhuǎn)移登記。如果房屋登記機構(gòu)予以辦理，則債權人可以基于預告登記權利人的身份提起行政訴訟。
第二，房屋為抵押物，且轉(zhuǎn)讓房屋未經(jīng)抵押權人同意?！段餀喾ā返谝话倬攀粭l第二款規(guī)定，抵押期間，抵押人未經(jīng)抵押權人同意，不得轉(zhuǎn)讓抵押財產(chǎn)，但受讓人代為清償債務消滅抵押權的除外。分三種情況。一是轉(zhuǎn)讓經(jīng)抵押權人同意，同意則意味著放棄了提出異議的權利；二是轉(zhuǎn)讓未經(jīng)抵押權人同意，但債務人已經(jīng)代為清償，此時不僅抵押權消滅，債權也消滅了，自然沒有起訴的原告資格；三是轉(zhuǎn)讓房屋未經(jīng)抵押權人同意，且抵押權仍然存在。有原告資格。抵押公示的目的當中，包括對抵押權人的保護，自然有原告資格。
第三，人民法院對房屋采取強制措施。我們認為，債權人在符合以下兩個條件時具有原告資格：（1）人民法院采取強制措施的目的在于保障債權實現(xiàn)。如果法院采取強制措施是為了其他利益而非保護特定債權，則債權與房屋并無關聯(lián)，仍屬于普通債權，無原告資格。（2）人民法院已在房屋登記機構(gòu)辦理了該強制措施登記。房屋登記不得對抗司法，但前提是司法的意志先為房屋登記機構(gòu)所知悉。按照有關司法解釋規(guī)定，人民法院對房屋采取強制措施，必須通知房屋登記機構(gòu)。
第四，房屋登記機構(gòu)工作人員與債務人惡意串通。我們認為，房屋轉(zhuǎn)讓方是否負有債務雖非房屋轉(zhuǎn)移登記需要考慮的法定要件，但房屋登記機構(gòu)故意侵害債權卻顯然超出了登記規(guī)則所能容許的底線。如果房屋登記機構(gòu)工作人員在明知債務人轉(zhuǎn)讓房屋系出于逃債目的，而徇私予以辦理，則應承認債權人的訴權。
需要強調(diào)一點，本條并非是完全列舉，只是把實踐中已經(jīng)共識四種情形先明確下來，并不排斥法院在實踐中繼續(xù)探索。
三、連續(xù)轉(zhuǎn)移登記案件的起訴與受理
與房屋連續(xù)轉(zhuǎn)讓相附隨，起訴連續(xù)轉(zhuǎn)移登記的情形時有發(fā)生，各地法院對此尚無共識。一種意見認為法院只能受理起訴第一次轉(zhuǎn)移登記的案件，對于后續(xù)轉(zhuǎn)移登記的起訴，則不宜受理，因為這樣就會損害善意第三人的利益。另一種意見認為應當允許一并起訴，理由是，后續(xù)轉(zhuǎn)移登記的買受人未必都是善意取得，應當給予利害關系人以救濟的機會。我們傾向于第二種意見，具體有如下三點內(nèi)容：
第一，利害關系人具有起訴第一次轉(zhuǎn)移登記的原告資格，這一點是沒有疑問的。
第二，利害關系人是否具有起訴第二次轉(zhuǎn)移登記的資格，在第一次轉(zhuǎn)移登記的司法審查結(jié)果出來之前是不明確的。如果判決撤銷，則具有起訴第二次登記的資格。反之則沒有。
第三，由上述意見可以得出兩個判斷，一是利害關系人一并對多次轉(zhuǎn)移登記一并提起訴訟的，人民法院應當一并受理，并先審理第一次轉(zhuǎn)移登記。人民法院判決駁回原告就第一次轉(zhuǎn)移登記提出的訴訟請求，或者確認在先轉(zhuǎn)移登記違法（保留登記效果）的，裁定駁回原告對后續(xù)轉(zhuǎn)移登記的起訴；人民法院判決撤銷第一次轉(zhuǎn)移登記的，則繼續(xù)審理第二次轉(zhuǎn)移登記。依此類推。
根據(jù)以上觀點，《規(guī)定》第五條規(guī)定：“同一房屋多次轉(zhuǎn)移登記，原房屋權利人、原利害關系人對首次轉(zhuǎn)移登記行為提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。”“原房屋權利人、原利害關系人對首次轉(zhuǎn)移登記行為及后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為一并提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理；人民法院判決駁回原告就在先轉(zhuǎn)移登記行為提出的訴訟請求，或者因保護善意第三人確認在先房屋登記行為違法的，應當裁定駁回原告對后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為的起訴。”“原房屋權利人、原利害關系人未就首次轉(zhuǎn)移登記行為提起行政訴訟，對后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理。”
四、法院通知第三人參加訴訟的問題
調(diào)研中，不少法院建議司法解釋對于哪些第三人由法院通知參加訴訟，哪些由第三人申請參加訴訟的問題加以明確?？紤]利害關系的明顯程度和法院的承受能力，我們認為，房屋登記的權利人以及被訴異議登記、更正登記、預告登記的權利人，他們的利益直接受到判決結(jié)果的影響，而且可能是不利影響，按照正當程序之法理，作出不利處分之前應當給利害關系人申辯機會。如果他們被記載于登記簿，則利害關系顯而易見，法院通知他們以第三人身份參加訴訟，既是可能的，也是必要的。除了明確記載于登記簿上的權利人之外，其他人如果與房屋登記存在利害關系，應當以人民法院能否確認為標準，如果能確認，則應通知；不能確認則由他們自行申請。據(jù)此，《規(guī)定》第六條規(guī)定：“人民法院受理房屋登記行政案件后，應當通知沒有起訴的下列利害關系人作為第三人參加行政訴訟：（一）房屋登記簿上載明的權利人；（二）被訴異議登記、更正登記、預告登記的權利人。（三）人民法院能夠確認的其他利害關系人。”
五、房屋登記案件的管轄
按照不動產(chǎn)訴訟專屬管轄原則，房屋登記案件一般都應由房屋所在地法院管轄。之所以如此，主要是為了便于法院現(xiàn)場調(diào)查取證。不過，在某些房屋登記案件中，現(xiàn)場調(diào)查取證往往并非必要，因此可以更多地考慮便民之需要，給予原告更多的選擇空間。我們認為，請求房屋登記機構(gòu)履行房屋轉(zhuǎn)移登記、查詢、復制登記資料等職責、對房屋登記機構(gòu)收繳房產(chǎn)證行為提起訴訟，以及因行政復議改變房屋登記行為而引起訴訟等三種情形下，應當給予原告這種選擇權。據(jù)此，《規(guī)定》第七條規(guī)定：“ 房屋登記行政案件由房屋所在地人民法院管轄，但有下列情形之一的也可由被告所在地人民法院管轄：（一）請求房屋登記機構(gòu)履行房屋轉(zhuǎn)移登記、查詢、復制登記資料等職責的；（二）對房屋登記機構(gòu)收繳房產(chǎn)證行為提起行政訴訟的；（三）對行政復議改變房屋登記行為提起行政訴訟的。”
六、民行交叉及其處理
原告起訴房屋登記行為時，如果對作為基礎關系的轉(zhuǎn)讓合同、婚姻、共有、繼承等民事行為提出異議，法院如何處理？我們認為，由于基礎關系的定性決定著房屋登記行為的存廢，在基礎關系存在爭議時，處理行政爭議的時機可能不成熟。因此，恰當?shù)奶幚硎歉嬷斒氯讼冉鉀Q民事爭議，行政案件暫不立案，但解決民事爭議的時間不應計算在行政訴訟起訴期限內(nèi)。如果行政訴訟已經(jīng)受理，怎么辦？在民事案件處理期間，應當裁定中止訴訟。鑒此，《規(guī)定》第八條規(guī)定：“當事人以作為房屋登記行為基礎的買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事法律關系無效或者應當撤銷為由，對房屋登記行為提起行政訴訟的，人民法院應當告知當事人先行解決民事爭議，民事爭議處理期間不計算在行政訴訟起訴期限內(nèi)；已經(jīng)受理的，裁定中止訴訟。”
七、復印件、影印件的可采性
房屋登記的檔案材料中通常會有復印件、影印件的存在。比如申請人的身份證、戶籍證明、戶口本、護照、結(jié)婚證、營業(yè)執(zhí)照等身份證明材料，房屋登記機構(gòu)只能在核對原件后收取復印件。法院在審查中，如何看待這些證據(jù)的證明力？是否應當要求房屋登記機構(gòu)提供原件加以核對？有兩種不同意見。一種意見認為，應當由被告提供原件進行核對；被告無法提供原件的，人民法院可以調(diào)?。粡陀〖?、影印件與原件不一致或者原件無法取得且被告不能提供其他證據(jù)證明的，人民法院對該復印件、影印件的證明效力不予認可。另一種意見認為，若原件由被告保管的，應當由被告提供原件進行核對；被告非自身的原因而不能提供原件的，應提交經(jīng)核對原件的復印件并作出說明。原告如果仍不認可，則應提供相應的證據(jù)。
我們傾向于第二種意見。主要理由是：第一，被告不具有舉證能力，由于原件由申請人自己保管，房屋登記機構(gòu)只能提供檔案中保存的復印件，若當事人無法聯(lián)系到、拒不提供或本來就存在弄虛作假的情況，則房屋登記機構(gòu)沒有途徑找到原件，在此情況下，要求房屋登記機構(gòu)不提供原件就不對復印件的證據(jù)效力采信是不合適的。第二，法律要求房屋登記機構(gòu)在接收復印件時進行核對，如果不給予其信任，這一制度就難以為繼，因此，在一般情況下，應當推定被告留存的復印件與原件一致。第三，原告要推翻法律推定，應當提供證據(jù)。據(jù)此，《規(guī)定》第九條規(guī)定：“被告對被訴房屋登記行為的合法性負舉證責任。被告保管證據(jù)原件的，應當在法庭上出示。被告不保管原件的，應當提交與原件核對一致的復印件、復制件并作出說明。當事人對被告提交的上述證據(jù)提出異議的，應當提供相應的證據(jù)。”
八、關于房屋登記案件判決的若干問題
房屋登記行為合法時如何判決？一般認為，按照《行政訴訟法》第五十四條第（一）項規(guī)定，登記合法，應當判決維持。我們經(jīng)調(diào)研認為，考慮到房屋登記案件的特殊性，不宜判決維持，判決駁回訴訟請求更為適宜。因為法院對登記行為的審查實際上是復審，而不是代替行政機關作出正確的行為。法院認為被訴登記行為合法意味著兩點，一是房屋登記機構(gòu)的審核達到了合理審慎的程度。二是現(xiàn)有證據(jù)可以支持登記結(jié)果，但是不能排除將來有新的證據(jù)可以推翻這一結(jié)果。在登記行為未涉訴的情況下，如果當事人發(fā)現(xiàn)登記結(jié)果錯誤，可以持有關證據(jù)向房屋登記機構(gòu)申請更正。但是在登記案件中，如果法院判決維持，按照司法優(yōu)越原則，房屋登記機構(gòu)不能作出與此相矛盾的行為，即便登記結(jié)果錯誤，亦無更正空間。鑒此，《規(guī)定》第十條規(guī)定：“被訴房屋登記行為合法的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求。”
對違法的房屋登記行為可否作出部分撤銷判決？我們認為，以下兩種情況可以適用部分撤銷：一是登記存在多個權利主體，其中部分主體權利基礎喪失，可以撤銷部分主體的房屋登記。二是房屋可分，其中房屋的登記違法的，可以判決撤銷該部分房屋的登記行為。鑒此，《規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定：“被訴房屋登記行為涉及多個權利主體或者房屋可分，其中部分主體或者房屋的登記違法應予撤銷的，可以判決部分撤銷。”
房屋登記在訴訟前或者訴訟中已被房屋登記機構(gòu)撤銷或者注銷，其可訴性不受影響，但是如何判決有必要加以明確。按照《若干解釋》第五十七條第二款規(guī)定第（二）項規(guī)定，“被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的”，法院應當判決確認登記行為違法。此種情形下，房屋登記的效力在確認違法之前即已被消滅。鑒此，《規(guī)定》第十一條第二款規(guī)定：“被訴房屋登記行為違法，但該行為已被登記機構(gòu)改變的，判決確認被訴行為違法。”
按照《若干解釋》第五十八條規(guī)定，撤銷房屋登記將給公共利益造成重大損失的，可以判決確認登記違法，但保留登記效果。除此之外，現(xiàn)有法律和司法解釋沒有規(guī)定其他確認違法保留效果的情形。我們認為，為了與《物權法》上善意取得制度相銜接，有必要增加一種情形，即房屋已為第三人善意取得的，即便登記行為違法，亦不應撤銷。當然，如果違法可以補救，法院應當判決房屋登記機構(gòu)采取補救措施?！兑?guī)定》第十一條第三款規(guī)定：“被訴房屋登記行為違法，但判決撤銷將給公共利益造成重大損失或者房屋已為第三人善意取得的，判決確認被訴行為違法，不撤銷登記行為。”
九、房屋登記案件賠償問題
多因一果有兩大形態(tài)：混合侵權和共同侵權?；旌锨謾喈斨?，房屋登記機構(gòu)與第三人并無通謀，房屋登記機構(gòu)工作人員的主觀狀態(tài)是過失而非故意，第三人的主觀狀態(tài)則可能是故意或者過失。比較典型的情況是，第三人造假并不足以亂真，但其利用登記人員的疏忽大意，最終達到了欺詐目的。此類情形，房屋登記機構(gòu)如何承擔責任？討論當中這個問題的爭議很大。我們認為，房屋登記機構(gòu)應以承擔中間性質(zhì)的按份責任為宜。為什么是中間責任？因為第三人利用房屋登記機構(gòu)的失誤為自己牟利，也就是說，登記錯誤的最終受益人是第三人，而非房屋登記機構(gòu)。從這個意義上說，房屋登記機構(gòu)承擔賠償責任是拜第三人所賜，故房屋登記機構(gòu)對原告所承擔的賠償責任，最終還是應由第三人買單。為什么要按份？因為過失在性質(zhì)上有輕重之分，在損害原因力上有大小之分，按照公平原則，其與賠償責任份額之間應為正比關系。
調(diào)研中有人提出，房屋登記機構(gòu)承擔按份責任不符合《物權法》第二十一條規(guī)定。按照該條規(guī)定，登記機構(gòu)應當承擔無過錯責任或者結(jié)果責任，即只要登記結(jié)果錯誤，房屋登記機構(gòu)就應全部賠償，然后再追償。在《物權法》公布時，這種觀點較為流行，但隨著《物權法》的實施，過錯推定責任漸漸成為實務當中起支配作用的標準。我們經(jīng)研究認為，在關于賠償責任承擔的諸多方案當中，過錯推定責任最具合理性，而且從法律解釋上也可以得到論證?！段餀喾ā范粭l規(guī)定第一款規(guī)定：“當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任。”其中的“給他人造成損害”通常都意味著房屋登記已經(jīng)完成，已經(jīng)完成的房屋登記當然也是錯誤的，但是按照該款規(guī)定，首先應當由當事人承擔民事賠償責任。如果對于登記錯誤，登記機構(gòu)也有錯誤怎么辦？這個問題由第二款作出回答。所以，聯(lián)系上下文，該條第二款規(guī)定的“登記錯誤”應當是指房屋登記機構(gòu)辦理登記過程中所犯的錯誤，這種錯誤就是未盡到法定的審核職責，具體說就是登記機構(gòu)的審核未達到《物權法》第十二條規(guī)定的審核標準。據(jù)此，如果第三人提供虛假材料申請登記，登記機構(gòu)已盡審核職責仍無法發(fā)現(xiàn)的，則應由第三人承擔民事賠償責任，而不能再要求房屋登記機構(gòu)承擔行政賠償責任。鑒此，《規(guī)定》第十二條規(guī)定：“申請人提供虛假材料辦理房屋登記，給原告造成損害，房屋登記機構(gòu)未盡合理審慎職責的，應當根據(jù)其過錯程度及其在損害發(fā)生中所起作用承擔相應的賠償責任。”
關于登記人員與第三人惡意串通的賠償責任，我們認為，惡意串通屬于共同侵權，而共同侵權的法理是連帶賠償責任。據(jù)此，《規(guī)定》第十三條規(guī)定：“房屋登記機構(gòu)工作人員與第三人惡意串通違法登記，侵犯原告合法權益的，房屋登記機構(gòu)與第三人承擔連帶賠償責任。”
十、司法解釋的適用范圍
《規(guī)定》第十四條規(guī)定：“最高人民法院以前所作的相關司法解釋，凡與本規(guī)定不一致的，以本規(guī)定為準。”“農(nóng)村集體土地上的房屋登記行政案件參照本規(guī)定。”其中第二款規(guī)定“參照”是考慮到，建設部《辦法》將農(nóng)村集體土地上的房屋登記也納入了管轄范圍，司法解釋應當有所銜接。不過，《辦法》層級較低，不能作為司法解釋制定依據(jù)，故此，本條用了“參照”的表述。
新聞來源：中國法院網(wǎng)